Til å være et offentlig utvalg født i avsnitt 16.6.4, nesten bakerst i en stortingsmelding som handlet mest om NRK, har Mediemangfoldsutvalget fått en god del oppmerksomhet. Særlig kom oppmerksomheten fordi oppdragsgiver i Kulturdepartementet sendte et tilleggsmandat som førte til en egen delutredning om kommersiell allmennkringkasting på tv. Den kom i oktober i fjor. Siden da har mange gitt uttrykk for venting – både mediebransjen, politikere på Stortinget, og regjeringen. Nå er hovedutredningen presentert.

Sentralt i mandatet var vurderingen av hvordan statens økonomiske virkemiddelapparat bør innrettes, som det heter. Utvalget foreslår en rekke justeringer av eksisterende virkemidler, og en rekke nye. Av de som berører nyhetsmedier generelt er de viktigste:

• Utvidelse av momsfritaket til å gjelde også såkalte smale nyhetsmedier, og enkeltartikler
• Endring av produksjonstilskuddet, særlig for å styrke lokale medier
• Tidsbegrenset fritak for arbeidsgiveravgift for nyhetsbaserte norske medieselskap
• Forsøk med tilskudd til nyhetsmedier som er gratis for brukerne
• Egne ordninger for støtte til innovasjon og til samfunnsviktig journalistikk

I tillegg kommer justeringer av flere mindre ordninger, samt forslag som angår andre politikkområder – fra bibliotek og næring til forskning og utdanning.

Disse forslagene baserer seg på en analyse av en mediesituasjon preget av gjennomgripende digitalisering, forretningsmodeller under press, og informasjonsoverflod. Men bak der igjen ligger en vurdering av hva statens mål for mediemangfoldet bør være.

Hva er mediemangfold?

Det er mulig å argumentere for at mediemangfold er et gode i seg selv, men i norsk og europeisk mediepolitisk sammenheng er tanken at mangfoldet er en forutsetning for ytringsfrihet. Mediemangfold bidrar til å gjøre det mulig for oss å forme våre meninger basert på varierte informasjonskilder. Og det trenger vi for å ha et velfungerende demokrati. En slik forståelse ligger til grunn for arbeidet med Grunnlovens §100 om ytringsfrihet. Forståelsen rimer også godt med formuleringen av de faktiske mediepolitiske målene i dag. Mediemangfold er altså ikke egentlig et mål i seg selv, men et middel eller et steg på veien for å sikre reell ytringsfrihet.

Hvis en blar i tidligere offentlige utredninger om mediemangfold vil en se at de handler om to ting: eierskap og medieinnhold. NOU-en «Mangfold i media» fra 1995 har undertittel Om eierkonsentrasjon i massemedia, og ble levert av Eierskapsutvalget. Et ferskere eksempel er «Lett å komme til orde, vanskelig å bli hørt – en moderne mediestøtte», som inntil nå var den ferskeste gjennomgangen av pressestøtten i Norge. Der heter det at «mangfoldsbegrepet er tosidig og gjelder både mangfold i innhold (innholdsmangfold) og mangfold i eierskap (eiermangfold)» (NOU 2010: 14, kapittel 3.4).

Foto: Olav A. Øvrebøcb

Hvordan sikre at vi har mangfoldig medieinnhold — og at det når fram til brukerne?

Diskusjonene handler derfor om typer eiere og finansieringsformene mediene deres har, og om ulike faktorer som kan påvirke det disse mediene produserer og formidler. Tanken har vært at mangfold i begge disse to leddene er av det gode. Samtidig er det ikke gitt at det ene fører til det andre – altså at eiermangfold fører til innholdsmangfold. Likevel er det her debatten har befunnet seg. Satt på spissen ville en vært fornøyd med tingenes tilstand hvis det var mangfold på plass blant medieeierne, og i det som ble laget av nyhets- og aktualitetsstoff.

Borgerne, eller brukerne, har altså vært fraværende fra mediemangfoldsdiskusjoner. Vi som faktisk skal bruke informasjonsfriheten til å gjøre oss opp meninger, slik at vi kan delta i styringen av samfunnet, er ikke med. Om mangfoldet ble mottatt eller ikke, det har diskusjonene rett og slett ikke forholdt seg til.

Det er mange grunner til det. En åpenbar grunn er at det er vanskelig å se for seg en regulering i mottakerleddet som ikke griper langt inn i privatsfæren. I A Clockwork Orange, tvinges hovedkarakteren Alex til å se ekstreme voldsfilmer som et ledd i en eksperimentell behandling. Det er ikke slike bilder en ønsker at lesere av norske offentlige utredninger skal se for seg.

Borgerne inn i mediemangfoldsdiskusjonen

Men det er mulig å være opptatt av hvordan innholdsmangfoldet brukes, uten å underskrive på illegitim regulering. Det har Mediemangfoldsutvalget forsøkt på. I svaret på hva staten bør satse på som mål for mediemangfold, foreslås følgende formulering:

«Med sikte på å fremme en felles, åpen og opplyst offentlig samtale, bør staten legge til rette for at alle borgere kan bruke et mangfold av uavhengige nyhets- og aktualitetsmedier.»

En slik tilnærming til mediemangfold krever stadig regulering på innholdsnivå, men det avgjørende er om dette innholdet blir brukt.

Tanken om å gi oppmerksomhet til den faktiske effekten av mangfold på denne måten er ikke noe utvalget har tatt ut av løse luften. Medieforskere har siden omkring årtusenskiftet vært opptatt av det som på engelsk kalles exposure diversity, som et tredje ledd av mangfold – etter avsender- og innholdsmangfold.

Amerikanske Philip Napoli og nederlandske Natali Helberger er to av akademikerne som har arbeidet mest med dette. I det siste er tanken også plukket opp av medieregulatorer, for eksempel av britiske Ofcom, som legger bruksmålinger til grunn for sine vurderinger av mediemangfold. På et mer generelt plan har også den ferske svenske offentlige medieutredningen et uttalt borgerperspektiv.

Det finnes ingen etablert norsk oversettelse av exposure diversity, men utvalget foreslår bruksmangfold. Bruksmangfoldet skal altså fange opp skillet mellom mangfold i innholdet som formidles, og mangfold i innholdet som faktisk mottas. Utvalget argumenterer for at denne dimensjonen av mangfold er særlig viktig i en tid med informasjonsoverflod:

«Tradisjonelt har mediepolitiske virkemidler hatt som mål å korrigere for en begrensning i antall medieaktører i ethvert marked, eller i antall medieaktører som når enhver borger. Det klassiske eksempelet er at tv-tilbudet fysisk har vært begrenset av knapphet på kapasitet i distribusjonsleddet. I et digitalt mediesystem er derimot knapphet erstattet med overflod. Med ny teknologi og forenkling av transnasjonal kommunikasjon, er i dag både avsender- og innholdsmangfoldet for norske borgere i utgangspunktet enormt.» (NOU 2017: 17, s. 21)

Utfordringene er dermed tydeligere plassert i brukerleddet. Det handler om hindre for tilgang (enten det er økonomi eller funksjonsnedsettelser), å kunne nyttiggjøre seg overfloden, og sortere mellom innhold av høy og lav kvalitet. Det er også i bruksleddet en kan vurdere graden av fragmentering av offentligheten. På overordnet nivå kan en for eksempel undersøke distribusjon av brukere mellom ulike avsendere eller innholdskategorier, og på individnivå kan en studere bredden i mediebruk over tid.

Denne treleddede forståelsen av mediemangfold, og vektleggingen av brukerne, får konsekvenser for utvalgets arbeid. Kunnskap om faktisk bruk blir sentralt. Helt konkret ledet behovet for slik kunnskap til at utvalget bestilte en større undersøkelse for å få ny innsikt i variasjoner i nyhetskonsum, og i ulike gruppers kunnskap om nyheter. Undersøkelsen ble gjennomført av en gruppe tilknyttet Trøndelag forskning & utvikling, og resulterte i en fyldig rapport sommeren 2016. Forskerne beskriver ulike typer nyhetskonsum (noen er nyhetssøkere, andre er såkalte unnvikere – og noen har lokal, mens andre har mer internasjonal orientering), og de beskriver det de kaller ulike mediedietter, altså hvilke ulike medier folk bruker (noen er pluralister og storkonsumenter av mange mediekilder, noen er tv-orienterte, og noen kalles de marginale). Rapporten framhever unge, minoritetsgrupper og nyhetsunnvikere som grupper der mange «befinner seg i en ‘demokratisk faresone’ som følge av begrenset konsum av harde nyheter, lav kunnskap og dermed lite deltakelse i dialog relatert til slike nyheter.»

Konsekvenser av brukerperspektivet

Utvalget bygger på denne rapporten, men også flere andre bestilte forskningsoppdrag, samt oppdatert statistikk og annen forskning (se oversikt). Til sammen danner dette grunnlaget for drøftelsene. Og brukerperspektivet får også, sammen med en oppmerksomhet rettet mot tematiske og geografiske områder som dekkes dårlig, konsekvenser for de konkrete forslagene:

• NRK bidrar til mediemangfold gjennom redaksjonell tilstedeværelse i hele landet, og gjennom en unik genrebredde. Men utvalget understreker også verdien av at den offentlig finansierte allmennkringkasteren forlenger sine funksjoner også i utformingen av nye tjenester, for eksempel ved at institusjonens personaliserte tilbud og øvrige tjenester på nye plattformer bidrar til at mediebrukerne blir eksponert for et bredt innholdsmangfold
• Relevansen av å fortsatt ha en gammeldags kringkastet tv-kanal som ligner på TV2s hovedkanal ligger særlig i at en slik kanal fremdeles er en viktig kilde for en stor gruppe mennesker – en gruppe som ikke aktivt konsumerer nyheter for eksempel gjennom avisabonnement
• Forsøk med støtte til gratis nyhetsmedier – for eksempel nettaviser – baserer seg på at slike kanaler har betydelig dekning blant de som i lavere grad aktivt oppsøker nyheter
• Spesiell støtte til medier som retter seg mot minoriteter er på lignende vis motivert av behovet for å nå slike grupper med innhold som omhandler norske forhold

Både enkeltforslag og helheten kommer til å bli gjenstand for kritisk offentlig debatt framover. Deretter skal regjering og storting ta over. Hva som blir gjennomført politikk gjenstår selvsagt å se, men brukerne har i hvert fall kommet i fokus i denne diskusjonen.

Fra 1. mai må NRK søke om lov til å starte opp nye vesentlige tjenester. Det er resultatet etter at kringkastingsforskriften er endret. Endringen implementerer Kulturdepartementets forslag fra i fjor høst om en såkalt ”public value test” av offentlig finansierte medietjenester.

Testen, som kommer som et resultat av påtrykk fra EFTAs overvåkingsorgan går ut på at Medietilsynet skal vurdere om nye tilbud NRK planlegger er verdt pengene. Den vurderingen skal de gjøre ved å veie samfunnsmessig nytte opp mot potensiell konkurransebegrensende effekt. Eller som det heter i den reviderte forskriften (§6–2):

Ved vurderingen av hvorvidt en tjeneste kan innlemmes i allmennkringkastingsoppdraget skal det legges vekt på om tjenesten vil utgjøre en oppfyllelse av allmennkringkastingsoppdraget slik dette er nedfelt i Norsk rikskringkastings vedtekter og hvorvidt tjenesten vil tilføre en merverdi ut over det som allerede tilbys i markedet. Dette må avveies imot de potensielle konkurransebegrensende virkningene av at tjenesten tilbys.

Medietilsynet skal be Konkurransetilsynet om å uttale seg om den mulige markedsmessige innvirkningen en konkret NRK-plan kan tenkes å ha. Med dette innføres et nytt moment i reguleringen av NRK, og Konkurransetilsynet kan komme til å spille en viktig rolle i utviklingen av offentlig finansierte medietjenester i tiden framover.

Regjeringen har inngått det danskene kaller en medieavtale (pdf) med Dansk folkeparti og Liberal alliance. Avtalen legger føringene for og beskriver hovedtrekkene i landets mediepolitikk fram til 2014. Flere av punktene innebærer store endringer i offentlige støtteordninger, særlig for NRKs søsterselskap Danmarks Radio (DR).

Lisensen skal ikke stige, og større deler av den skal gis til andre aktører enn DR. Noen av midlene skal brukes til å øke den såkalte public service-potten, som brukes til å støtte audiovisuelle produksjoner utenfor DR. Det skal også startes en ny radiokanal i konkurranse med DR. Videre skal mer lisensmidler overføres direkte til filmproduksjon, og DR må også de neste årene kjøpe flere produksjoner utenfra. I tillegg innfører den danske regjeringen en fullverdig såkalt «public value test» av planlagte nye DR-tjenester, inkludert en vurdering av den konkurransebegrensende betydningen av nye tiltak. En lignende ordning ble innført i Norge fra 1. mai i år.

På oppdrag fra Kulturdepartementet har Medietilsynet gjennomgått NRKs tjenester på nye medieplattformer, det vil si internett, mobile enheter, digitalradio og digital-tv (last ned rapport i pdf-format). Formålet er å vurdere om det NRK tilbyr dekkes av institusjonens samfunnsoppdrag, og dermed kan finansieres med lisensmidler. Rapporten fra oppdraget, som ble offentliggjort sist uke, er interessant på flere måter.

Vurderingen er en direkte konsekvens av EUs mediepolitikk. Bakgrunnen er nemlig en sak om NRKs overholdelse av EØS-avtalens statsstøtteregler, og tilsynet viser både til forutsetninger, anmodninger, pålegg fra EFTAs overvåkingsorgan. Klar tale, altså: Politiske føringer fra Brussel endrer norsk medieregulering.

Rapporten er også interessant fordi den inneholder så lite kritikk. Her diskuteres et vell av ulike tjenester, fra nett-tv og -radio, via blogger, spill og databasetjenester, til mobiltjenester, digitalradiokanaler og stofflevering til eksterne aktører som Flytoget. Nesten alt er allmennkringkasting, mener tilsynet. Konkurrenter som Nettavisen (Dagens Næringsliv 1. juli) har grunn til å være overrasket, for tilsvarende gjennomganger i andre europeiske land har endt med mer drastiske krav om kutt i allmennkringkasternes porteføljer.

UT.no — NRK på tur litt for langt fra allmennkringkasteroppdraget?

Noe av forklaringen er nok at rapporten bygger på NRKs egen oversikt over tilbudet — en oversikt selskapet selv kaller ”forenklet”. Mange av de innmeldte tjenestene vurderer så tilsynet på et overordnet nivå. NRKs omfattende samling debattfora omtales og godkjennes for eksempel som én enhet med henvisning til at flere av debattene der har sitt utspring i NRKs program. I samme slengen velsignes også tjenester som søsterselskap i andre land har fått pepper for, slik som NRKs lille sjakkforum og det åpne forumet, der selskapet inviterer brukerne til å ”delta i debatter uavhengig av programmer, kanaler og de andre kategoriene”.

Nettopp tilknytningen til NRKs tradisjonelle virksomhet på kringkastet radio og tv er ellers et viktig punkt i rapporten. En tjeneste er problematisk dersom den framstår som løsrevet fra redaksjonell virksomhet i radio eller tv og/eller dekker et temaområde utenfor den tradisjonelle allmennkringkastervirksomheten. Dette er — sammen med frykten for avhengighetsskapende samarbeidsforhold — et hovedpoeng når tilsynet argumenterer for at nettstedet UT.no, som NRK driver med Den Norske Turistforening, ikke bør finansieres med lisens. Selv om NRKs radio- og tv-kanaler har hatt nok av natur og friluftsliv opp gjennom årene, har UT.no et annet preg, heter det: Det er en ”planleggingstjeneste” med ”turmuligheter og –tilbud”, og skiller seg derfor fra NRKs kringkastingstilbud.

Hvis bare noen på Marienlyst hadde tenkt på å lage et tv-program med tips om turer i norsk natur, og kalt programmet, tja, hva med UT? Da hadde hele argumentet falt bort.

Tilsynet bruker også tilknytning til kringkasting som argument for å godkjenne andre, kontroversielle nettjenester: Resultatservice på web’en for det statlige aksjeselskapet Norsk Tippings pengespill under tittelen ”Lykkespill” er uproblematisk, siden NRK jo har drevet med sånt på radio og tv.

Slik manøvrerer tilsynet fra den ene tjenesten til den andre. Ideer fra radio og tv legger føringer for nettsatsingen, uavhengig av om det er snakk om gode ideer. Resultatet blir ikke bare et strengere regime på nett enn på radio og tv, men også en bakstreversk holdning til potensialet nye medieplattformer har i oppfyllelsen av NRKs samfunnsoppdrag. Hvorfor skal innovasjon på web’en begrenses av det som passer i kringkastingsmediene? Hvordan hadde norsk tv sett ut hvis alt NRK kunne vise der først måtte forankres i et radioprogram? Annerledes, i hvert fall, og nok også mindre spennende og interessant.

Til slutt i rapporten kommer tilsynet med et lite hjertesukk. Det er ikke lett å tilpasse styringsverktøy ment for kringkasting — med nøkkelord som ”program” og ”sendinger” — til nye medieplattformer. Men løsningen er ikke som tilsynet foreslår å jevnlig justere NRKs regelverk. Svaret er heller en grunnleggende omformulering som virkelig frigjør lisensinstitusjonens oppdrag fra spesifikke medieteknologiske definisjoner og kommunikasjonsformer. Da kan det NRK faktisk tilbyr, også på nye medieplattformer, vurderes på selvstendig grunnlag. Det vil være bedre både for tilsynet, NRK, konkurrentene og brukerne.

Forfatteren bidro tidligere i vår til en studie av NRKs nyhetstilbud på nett på oppdrag fra Medietilsynet. Denne artikkelen ble først publisert i Dagens Næringsliv 5. juli 2010.

I sommer har det vært tilløp til debatt om finansieringen av NRK. Selv om alle partier på Stortinget utenom FrP ønsker å sikre en stabil inntekt for allmennkringkastingsinstitusjonen, har flere lansert ulike alternativer til dagens lisens på tv-apparater. Tanken er at det blir vanskeligere å legitimere en utgift knyttet til et spesielt mottakerapparat når flere og flere bruker andre dingser til å motta NRKs tilbud – enten det er PC’er, avanserte mobiltelefoner eller bærbare medieavspillere.

En mulighet som ofte trekkes fram er å legge finansieringen av NRK inn som en regulær post i statsbudsjettet. En annen løsning kan være å utvide lisensinnkrevingen til også å gjelde nye mottaksapparater. I Tyskland foreslo myndighetene før sommeren å gå for en tredje løsning: Fra 2013 innføres en fast månedlig avgift per husstand. Agiften skal være uavhengig av antall beboere, og hvilke apparater de har. En familie på seks med tre tv’er, fire PC’er, fem mobiltelefoner og sju bærbare medieavspillere – som daglig bruker allmennkringkasternes tilbud – skal betale det samme som en enslig uten tv. For privatpersoner skal selve kostnadsnivået etter planen ikke øke fra dagens ordning, men for bedrifter skal summen avhenge av antall ansatte.

Men hvorfor skal alle være med på å betale for et medietilbud som noen bruker hyppig, noen bruker litt, og andre ikke bruker i det hele tatt? For å legitimere ordningen sidestilles allmennkringkasting med skoler, universitet og bibliotek – altså offentlige goder som hele befolkningen nyter godt av selv om ikke alle bruker de.

Planen, som skal innarbeides i gjeldende regler og så sendes på høring, ønskes velkommen av de tyske allmennkringkasterne. Institusjonene ser for seg en framtidssikret teknologiuavhengig modell, slutten på upopulære kontroller av unnasluntrere, og mindre byråkrati. Noe å tenke på for NRK og politikerne her i landet også?

Etter år med lite oppmerksomhet i pressen om den lisensfinansierte allmennkringkasterens utvikling til plattformnøytralt mediehus har nå hovedkonkurrent TV 2 tatt i bruk de riktig store ordene. Anledningen er høringsrunden etter en rapport fra Medietilsynet (pdf) som vurderte NRKs tjenester på såkalte nye medieplattformer. Rapporten — som Vox Publica har omtalt tidligere — går god for de langt fleste NRK-aktivitetene. Kun enkelte mobiltelefontjenester og nettstedet UT.no, som NRK driver i samarbeid med Turistforeningen, beskrives som problematiske. I slutten av oktober siterte Dagens Næringsliv TV 2s konserndirektør Rune Indrøy på at ”vi har sett på denne galskapen lenge. Og alt tyder på at NRK for tiden beveger seg langt utover hva en statsfinansiert kringkaster skal være” (DN, 29.10).

Et nytt NRK-initiativ etter UT-modellen fikk Indrøy til å snakke om voldtekt allerede dagen etter. NRK ønsker å bygge en trafikkportal på nettet i samarbeid med Statens vegvesen, NSB og andre kollektivtrafikkselskap. ”Dette er statsfinansiert virksomhet som vil bli oppfattet som voldtekt”, mente Indrøy (DN, 30.10).

Hvis vi ser bort fra den malplasserte metaforbruken er argumentene helt på linje med dem vi finner igjen i en rekke andre europeiske land, for eksempel Danmark. Og NRKs holdning er fremdeles like offensiv som hos søsterinstitusjonene i nabolandene: Det handler om å tilby nye allmennyttige tjenester, og om utvikling av eksisterende tilbud, hevdes det.

Det er positivt at NRKs framtid diskuteres, men ikke særlig oppløftende hvis debatten blir preget av referanser til sinnslidelser og seksuelle overgrep. Det er heller ikke nødvendig å tegne et svart/hvitt-bilde der NRK enten står for ekspansjon og samrøre av kommersielle og allmenne hensyn, eller er en ”ren” og tilbaketrukket allmennkringkaster. Institusjoner som NRK har aldri vært helt isolert fra kommersielle tjenester eller inntekter. Historien om allmennkringkasting er full av eksempler der nye medier leder til nye initiativ, som igjen leder til den samme diskusjonen med kommersielle aktører. Allmennkringkastere har vært magasinutgivere, startet nyhetsformidling på tekst-tv, og planlagt betal-tv-kanaler og elektroniske programguider for digital-tv — alt før web’en ble arena for kampen mellom offentlig og kommers.

I NRKs tilfelle gikk faktisk denne diskusjonen allerede fra institusjonen ble født. Fra 1925 til tyskerne okkuperte landet i 1940 ble norske radiolyttere utsatt for radioreklame. Reklamen ble altså opprinnelig introdusert av NRKs private forløper, men videreført av den statseide monopolisten fra 1933. I sin NRK-historie viser Hans Fredrik Dahl og Henrik G. Bastiansen hvordan kringkasteren selv uttrykte bekymring for at kommersielt press skulle påvirke redaksjonelt innhold. Samtidig var reklameblokkene populære blant lytterne siden de skapte etterlengtede pusterom i en ellers noe tung programplan. Men, skriver Dahl og Bastiansen, det viktigste argumentet mot reklame på NRK var rett og slett ulempen for den annonsefinansierte trykte pressen. NRK burde begrenses for å skåne kommersielle aktører. Dahl og Bastiansen gir ikke eksempler på like kreativ metaforbruk, men hensynene og frontene er altså de samme i dag, snart 100 år senere.

Statens myndigheter skal legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale, heter det i Grunnloven. Denne samtalen foregår på ulikt vis ved hjelp av ulike medier. Myndighetene bruker også ulike virkemidler for å forsøke å innfri kravet. For å hjelpe til med å vurdere hvordan virkemidlene kan utvikles har mediestøtteutvalget nå i oppdrag å foreta «en helhetlig vurdering», med «særlig fokus på nyhets- og aktualitetsmedier og medienes funksjon i nyhets- og debattformidlingen», ifølge mandatet (pdf). De skal være ferdige med det rundt nyttår.

Selv om det heter «mediestøtteutvalg», så beskriver mandatet mer et «pressestøtteutvalg»: Vekten legges på støtteordninger for den trykte presse, og et viktig spørsmål er om nettbasert presse skal støttes på nye måter. Det vil overraske meg om debattbøker eller dokumentarfilmproduksjon har en stor plass i utvalgets arbeid. Men det er også en annen stor del av mediestøtten som er holdt utenfor mandatet, nemlig lisensen som finansierer NRK.

Nina Kvalheim regnet tidligere i år ut at den totale støtten til periodiske medier er på nesten 6 milliarder kroner. Pressestøtten står for ca 1,5 milliarder, mens drøyt 4 milliarder — rundt 70 prosent — utgjøres av NRK-lisensen. En del av lisenspotten bruker NRK til å formidle nyheter via internett. Nå kan ikke NRK fortelle oss hvor mange penger de bruker på nett, siden de jobber flermedialt, som det heter. Men hva gjør NRK av nyhetsformidling på nett?

Omfattende undersøkelse av nrk.no

I vår gjennomførte en gruppe forskere ved Institutt for informasjons- og medievitenskap ved Universitetet i Bergen under ledelse av Dag Elgesem en undersøkelse av NRKs nyhetstilbud på nett i 2009. Vi gjorde det for Medietilsynet, som da for første gang skulle inkludere nettet i vurderingen av om NRK oppfylte sitt samfunnsoppdrag. Vi analyserte både kvantitative og kvalitative data. Jeg skal her holde meg til de kvantitative. I disse analysene konsentrerte vi oss om tekstbaserte saker produsert for nett, og publisert på NRKs hovednettsted nrk.no heller enn å studere videreformidling av innhold laget for kringkastet radio og tv – typisk podcaster og nett-tv. Vi tok utgangspunkt i tre kvantitative datasett.

Det første datasettet bygger på en indeks NRK gav oss tilgang til. Indeksen er lister med lenker til det meste av materialet som ligger ute på hele nrk.no. Etter å ha sortert ut nyhetssaker fra 2009 satt vi igjen med drøyt 74 000 adresser. Vi mener de utgjør nesten samtlige tekstbaserte nyhetsartikler fra NRKs hovedpubliseringsplattformer i 2009. Vi hentet ut informasjon fra tekstens URL og fra enkeltsidens HTML-kode om strukturelle og formelle egenskaper ved artiklene – som publiseringsdato, tekstlengde, lenkebruk, og bruk av video og interaktive element.

I tillegg gjorde vi et representativt utvalg av disse drøyt 74 000 sakene — fra 10 dager spredt gjennom året — som vi kodet manuelt for tematisk innhold, nyhetssjanger og geografisk sted saken omhandlet. Dette andre datasettet utgjorde ca 200 artikler per dag.

Det tredje datasettet bestod av bilder av forsiden på nrk.no tatt med én times intervaller gjennom hele 2009. For den samme konstruerte 10-dagersperioden kodet vi topp-10-sakene på forsiden for tematisk innhold og oppdateringsfrekvens. Slik kunne vi si noe om prioriteringer og løpende formidling.

Så hvordan så NRKs nyhetstilbud på nett ut i 2009?

Lite interaktivitet, begrenset lenking

For å begynne med det strukturelle: En typisk nyhetssak på nrk.no i 2009 var kort – 260 ord i gjennomsnitt.

12 prosent av artiklene inneholdt videofiler — og her er mesteparten fra dataspill-tilbudet under overskriften Spiller. Ingen andre interaktive element vi undersøkte — spillelement, quiz, spørreundersøkelser — fantes i mer enn 1 prosent av artiklene. Det betyr ikke at NRK manglet videoklipp — det rene nett-tv-tilbudet var omfattende. Det betyr heller ikke at dataspill er fraværende fra NRKs nettsted totalt sett. Men integreringen mellom tekstbaserte nyhetssaker og ulike interaktive element var begrenset. Unntaket er kommentarfelt. Heller ikke den funksjonen var integrert på en gjennomført måte, men den var mer utbredt: I drøyt en fjerdedel av nyhetssakene hadde NRK lagt inn felt for leserkommentarer. I resten var det ingen mulighet for direkte bidrag fra brukerne. Generelt er altså bruken av integrerte interaktive funksjoner svært begrenset. 64 prosent av sakene hadde ingen utover ren tekst og bilde.

Klikk for større versjon (alle ill: Håvard Legreid)

NRK benyttet heller ikke hyperlenker særlig mye i sin daglige nyhetsformidling. Som figur 1 viser hadde nesten halvparten av sakene minst én lenke i teksten, men kun 12 prosent hadde eksterne lenker. Bruken av lenker i nyhetsdekningen var altså i hovedsak forbindelser mellom NRKs eget materiale. Den ikke-kommersielle allmennkringkasteren koblet kun i begrenset grad sine nyhetssaker til andre aktører — og deres kilder, potensielt motstridende synspunkt, eller utdypende informasjon — gjennom bruk av eksterne lenker.

Dette gir et bilde av en nyhetsformidling som ikke integrerer brukerne, som bare i begrenset grad forsøker seg med innovative kombinasjoner av henvendelses- og kommunikasjonsformer, og, ikke minst, som svikter når det gjelder sammenkoblinger på tvers av vante grenser. Kanskje BBCs nye strategi for å henvise mer til andre, der målet er en fordobling av trafikken (brukere) de sender videre til andre nettsteder, kan være en inspirasjonskilde?

• Last ned hele rapporten om NRKs nyhetstilbud på nett (pdf, 16,7 MB)
• Last ned dataene bak figurene i artikkelen (xls-format)

NRK har uansett en del å gå på her før mulighetene web’en gir er utnyttet — en beskrivelse som forskning på nettaviser også typisk kommer fram til (flere detaljer, inkludert kvalitative case-studier finnes i prosjektrapporten).

NRKs janusansikt: Riksdekkende forside, lokal «innside»

Når det gjelder innholdet sammenlignet vi forsiden på nrk.no med nettstedet som helhet basert på den konstruerte 10-dagersperioden.

Figur 2 sammenligner forsiden og innsiden fordelt på overordnede innholdskategorier. Forsiden var preget av kultur- og underholdningssaker, etterfulgt av krim og politikk. Det er verdt å merke seg her at kultur- og underholdning inkluderer omtale av NRKs egne program. Det er også verdt å merke seg at selv om kultur og underholdning var størst i antall saker, så prioriterte NRK politikk og krim på topp: Disse kategoriene var oftest førstesaken — altså den saken som står øverst på forsiden — og også godt representert blant de påfølgende toppsakene. Kultur og underholdning, derimot, var lavere prioritert, og kom typisk som fjerdesak.

Selv om en kan undre seg over at ikke økonomisaker har en høyere prioritering i et år preget av en global finanskrise, er det ikke overraskende at en riksdekkende nyhetsaktør prioriterer forsiden som NRK her gjør. Og fokuset på krim er heller ikke ukjent på web’en, der dramatiske hendelser, med stadig oppdaterte rapporter løftes opp til fordel for prosessorienterte, komplekse saksfelt. Men i motsetning til disse forsideprioriteringene inneholdt nrk.no som helhet i størst grad nyheter om sosiale spørsmål som arbeid, helse, utdannelse, etterfulgt av kultur- og underholdning, politikk og krim. Nettstedet som helhet domineres altså av en annen type saker enn forsiden. Grunnen til det er at nrk.no som nettsted fungerer som åpen publiseringsplattform for distriktskontorene. Som helhet er nrk.no derfor preget av et lokalt forankret mangfold av enkeltstående småsaker.

Hvis vi ser nærmere på hvilke typer krimsaker som ble dekket på henholdsvis forside og på nrk.no som helhet, så kommer forskjellene tydeligere fram (figur 3). På forsiden vektlegger NRK drap og mistenkelige dødsfall i overveldende grad. Disse sakene drukner imidlertid i helheten — altså i krimdekningen på nettstedet totalt sett — der vold, vinningsforbrytelser og småkriminalitet er store kategorier. Når noen dør uventet dekkes dette altså løpende med høy prioritet på forsiden av nrk.no, mens innsiden er preget av mindre voldsepisoder, hærverk, og fyllekjøring — altså dagligdagse hendelser fra lokalsamfunnet.

En annen måte å illustrere de to sidene ved NRKs nettsted er ved å se på internasjonale nyheter. Figur 4 viser hvordan de tekstbaserte artiklene på nrk.no som helhet bød kun på 2 prosent internasjonale nyheter i 2009. Til sammenligning var 23 prosent av sakene på forsiden utenriks. Igjen reflekteres tosidigheten: På forsiden løftes internasjonale tema fram — ofte knyttet til politiske ledere, konflikt og krig. På innsiden, derimot, minner NRKs nettsted om en samling lokale nyhetsformidlere: 95 prosent av artiklene handler om innenriksstoff.

Nyhetstilbudet på nrk.no sett under ett preges altså av den jevne, kontinuerlige produksjonen i distriktene — i motsetning til forsiden, som følger en nasjonal agenda og en nettavislogikk konsentrert om hendelsesnyheter. NRK forsøker å fylle to roller med sin tekstbaserte nyhetsformidling: På den ene side lokalt forankret, med innholdsprofil som reflekterer institusjonens regionale struktur. På den annen side må NRK gjennom redigeringen av forsiden regnes som en aktør på linje med de største riksdekkende nettavisene.

Til en viss grad er denne dynamikken sammenlignbar med en hvilken som helst papiravis, eller med NRKs radio og tv, der distriktsnyheter legges i regionale sendinger, og der enkeltsaker av og til løftes opp til den riksdekkende hovednyhetssendingen. Det nye er at på web’en er det et mye større gap mellom mengden produsert innhold i distriktene og saker som kommer gjennom «nåløyet» på forsiden av nrk.no. Dermed blir ulikhetene mellom institusjonens totale nyhetsproduksjon og forsideprioriteringene tydeligere.

Om dette er positivt eller negativt, kan diskuteres. Det er helt i tråd med NRKs vedtekter (pdf), og kanskje er det en god måte å organisere nettnyheter med offentlig støtte på. Men det er i hvert fall ikke den eneste tenkelige måten — det er ikke noe som sier at det er «naturlig» at mediestøtte brukes til å bygge ett svært nettsted som både henvender seg til alle landets regioner, og forsøker å hevde seg i konkurranse med de største tabloidavisene på nett. Men dette beskriver ikke hele NRKs nyhetsvirksomhet på nettet. Det er i hvert fall tre moment som er viktige for å komplettere bildet.

For det første konsentrerte vi oss i denne rapporten om tekstbasert nyhetsformidling. Et annet viktig moment er at NRK selvfølgelig har gjort nye ting siden 2009. Mest synlig er nok en ny forsidedesign og såkalt «globalmeny», og slutten på 10 år med bannerannonser på nrk.no nå i september. For det tredje ser vi en utvikling som i større og større grad bringer NRK utenfor sitt eget hovednettsted – sitt eget domene: Allmennkringkasterens nyhetsformidling skjer ikke lenger bare på web’en i form av nrk.no, men ved at NRK er en del av web’en: innhold spres på stadig nye måter i stadig nye former. Her er det podcast’er, applikasjoner til smarttelefoner, samarbeid med eksterne aktører om tjenester som yr.no og ut.no, eget tilbud på YouTube, og bruk av såkalte sosiale nettverkstjenester.

Bør NRK være på Facebook?

NRK har lenge vært aktive brukere av ulike sosiale nettverkstjenester, uten at det er enkelt å få øye på noen sammenhengende satsing. Til undersøkelsen vår forsøkte vi å få oversikt over nyhetsrelatert innhold fra NRK på Facebook, og fant 19 ulike profiler. På Twitter er det enda flere: Vi talte over 30 — og da så vi bort fra personlige profiler.

Kan dette ses på som noe annet enn en solskinnshistorie om en tradisjonsrik statsinstitusjon som fornyer seg, og yter sitt beste for å nå nye målgrupper med innovative verktøy — alt til fordel for en åpen og opplyst offentlig samtale? Ja, det er problemer knyttet til allmennkringkasterens ekspansjon inn denne typen tjenester. En fersk sak fra Sverige setter dette på spissen.

En av reportasjene i SVTs regionale tv-nyhetssendinger for Sør-Sverige — som heter Sydnytt — om morgenen 21. mai i år handlet om kronprinsesse Victoria og Daniel Westlings bryllup. Noen prester i Skåne hadde tatt til ordet for at kronprinsessen ikke burde bli ført til alters av sin far. Etter innslaget sa nyhetsankeret: «Ska Viktoria gå in med Daniel eller inte, vad tycker du? Gå in på Sydnytts Facebooksida och säg din mening». Ikke bra, sa myndighetene. Faktisk var det ulovlig. «Granskningsnämnden för radio och tv», som da hadde ansvaret for å sjekke svenske kringkastingsprogram, bestemte at Facebook ble framhevet i strid med bestemmelsen om utilbørlig promotering av kommersielle interesser i radio- og tv-loven. SVT ble derfor felt.

I forlengelsen av en slik avgjørelse må en spørre: Hvis en aktør ikke kan bekjentgjøre et tilbud, bør aktøren da kunne tilby det? Altså: Hvis en allmennkringkaster ikke har lov til å drive egenannonsering for et av sine tilbud — i dette tilfellet på Facebook –, bør institusjonen da bruke ressurser på å ha et slikt tilbud?

I denne saken mente SVT at tjenester som Facebook kan sammenlignes med torg. Visst kan det forekomme kommersielle interesser på torget, hevdet allmennkringkasteren, men også samtaler om viktige samfunnsspørsmål. Og da er det nødvendig for SVT å være til stede på disse plassene. Vi kan jo diskutere om spørsmålet om hvem som skal følge Victoria til alters er et viktig samfunnsspørsmål, men å sammenligne webtjenester med torg høres ut som noe en kunne slippe unna med i 1997. Da var kanskje viktige webarenaer offentlige i betydningen åpne, men det er de ikke i dag.

Det er uansett på det rene at for å kunne delta i diskusjonen SVT la opp til om Victorias bryllup måtte en inngå brukeravtale med Facebook. Det dreier som en tjeneste som er drevet med kommersielle motiver, og vi trenger ikke mene at alle amerikanere som driver med virksomhet for egen vinnings skyld er onde for å se at det er en ny situasjon som oppstår her: En bygger offentlig finansiert medieinnhold innenfor gjerdet til en multinasjonal bedrift som verken SVT eller svenske myndigheter har særlig makt eller mange styringsmuligheter overfor. Det er nytt.

Spørsmålet er da hvordan situasjonen er i Norge. NRK driver ikke med utstrakt henvisning til sosiale nettverkssteder i sine radio- og tv-program. På nettet derimot, er NRKs tilbud gjennomsyret av referanser til Facebook og lignende tjenester.

Her og nå og Twitter og Facebook… Klikk på bildet for større versjon.

Nettsiden til P1s nyhets- og aktualitetsmagasin Her og nå på nrk.no illustrerer poenget. Facebook og Twitter har fått logoene sine plassert i et felt på toppen av siden med lenker til redaksjonens Facebook-side og Twitter-konto. Og i høyre spalte har NRK plassert en feed med de siste Twitter-meldingene fra Her og nå.

Hvis du vil være til stede på arenaer mange bruker er det en dårlig idé å bruke Twitter — der er langt under 10 prosent av nordmenn brukere. Det er imidlertid tilsynelatende en god idé å bruke Facebook. 62 prosent av nordmenn over 15 år med tilgang til internett sier de bruker Facebook ukentlig, ifølge TNS Gallup. Men at over seks av ti bruker Facebook betyr jo ikke at NRK — eller enkeltprogrammer som Her og nå — når alle disse. Det er kanskje mer relevant å sammenligne Facebook-bruk for eksempel med hvem som har tilgang til en abonnementsavis — det hadde 70 prosent av oss i 2009. Eller hvor mange som ser tv: Det gjorde åtte av ti av oss hver dag i fjor, ifølge SSB. Bruken av avis og tv fordeler seg mellom mange ulike utgivere eller kanaler; én aktør kan ikke nå alle på en gang. Slik er det også på Facebook. Så har da Her og nå heller ikke fryktelig mange «fans» på Facebook. Disse kan motta meldinger fra redaksjonen, kommentere meldingene, se noen bilder — og det er stort sett det hele.

Er NRK gjennom inkorporeringen av Facebook og Twitter i sitt nettilbud fanget i den globale kommersielle medieindustriens vold? Nei. Det er heller ikke nødvendigvis et krav at NRK må holde seg langt unna ethvert innslag av forretningsdrift. Det er ikke lett å si hvordan en offentlig finansiert institusjon som NRK skal manøvrere i denne situasjonen. Men jeg er ikke sikker på at de bør bruke mye energi på å lage innhold til nettjenester som Facebook og Twitter — eller YouTube for den del.

NRK bør heller gjøre alt de kan for å få nettilbudet til å framstå som et hele, og som et tydelig alternativ — i egenskap av å være offentlig finansiert i et dominerende kommersielt motivert landskap.

Hvordan kan de gjøre det?

To forslag på veien videre

Én mulighet er å bygge egne arenaer, den andre handler om videredistribuering av innhold.

Istedenfor å gå inn i andres, eksisterende tjenester, med de begrensningene det medfører, kan allmennkringkasting på nett handle om å lage egne arenaer. Heller enn å tilpasse seg Facebook og YouTube kan NRK jobbe hardt for å få ut innholdet sitt, komme i kontakt med og involvere brukerne, og legge til rette for kreativ gjenbruk gjennom selvstendige løsninger som ikke er underlagt en global privat aktørs retningslinjer og krav.

Dette er åpenbart veldig vanskelig. Den korte historien til sosiale nettverkstjenester, og den litt lengre historien til brukergenererte webarenaer generelt, viser at det er vanskelig å bygge opp den kritiske massen som skal til for å få slike tiltak til å blomstre. NRK har allerede gjort forsøk: «Torget» skulle være «din lokale møteplass», der du kunne «skriva lesarbrev om noko som engasjerer deg…du kan skriva referat frå møtet i husmorlaget… og leggje ut bilete frå bryllaupet ditt», som det heter i egenomtalen. Det har ikke vært noen farsott, men viser at det er mulig å tenke i en slik retning for en allmennkringkaster.

Et interessant eksempel utenfor NRK, som ser ut til å være en større suksess, er Origo. Origo er en tjeneste utviklet av det norske selskapet Bengler som en arena for «samtale, samarbeid og deling for ildsjeler, lokalsamfunn og interessegrupper i Norge». A-pressens lokale nettaviser bruker Origo som plattform for å kommunisere med leserne. Her er altså et tiltak som i navnet henvender seg til sivilsamfunnet med tilbud om en alternativ kanal for offentlig samtale. Kanskje noe som kunne vært utviklet videre med en offentlig finansiert aktør om bord? Uansett, å lage egne nye arenaer er altså én mulig vei framover.

En mulighet nummer to for offentlig støttede nyheter på nettet kunne være å legge til rette for at andre aktører kan spre innholdet. Det som hurtig har blitt journalistikkforskeres yndlingseksempel her er et amerikansk initiativ for undersøkende journalistikk som heter ProPublica.

Med midler fra en ideell stiftelse, og under ledelse av en tidligere Wall Street Journal-redaktør, har ProPublica på to år vokst til 32 ansatte journalister, og høstet en Pulitzer-pris. Poenget i denne sammenheng er ProPublicas oppfordring om at alle kan «stjele historiene» de publiserer på nettstedet sitt: uten særlig teknisk kompetanse kan du klippe ut hele nyhetsreportasjer og publisere dem på ditt eget nettsted — enten du er en individuell blogger, en sivilsamfunnsgruppe eller en større nettavis.

Tanken er at i en tid når undersøkende journalistikk nedprioriteres av kommersielle aktører, er det en god idé å bruke nettets muligheter for kopiering og enkel og hurtig distribusjon gjennom ulike kanaler for det de er verdt. Dette må da være en interessant mulighet for en statseid medieinstitusjon?

Nå er det klart at eksempler som Origo og ProPublica tvinger oss til å spørre om det å bruke kringkastingsselskapet NRK til å levere statsstøttet nyhetsjournalistikk på nettet er den eneste mulige løsningen.

Offentlig støttede nettnyheter utenfor NRK?

Det dukker stadig opp forslag til nye måter å distribuere offentlige midler til nettinnhold. I Storbritannia snakket de i flere år om en public service publisher. Det skulle være en ny organisasjon med oppgave å sette sammen et offentlig finansiert allmennmedietilbud, særlig for web’en, ved hjelp av eksterne innholdsprodusenter. Tanken var at det kunne gi et sprekt alternativ til BBC — litt sånn som Channel 4 har fungert på TV. I Danmark har de allerede etablert en public service-pott for audiovisuelle produksjoner, som produsentselskap kan søke midler fra. Og i etterkant av de ganske radikale forslagene til endringer i mediestøtten som har blitt lansert i Danmark de siste årene signaliserer nå både høyre- og venstresiden nye støtteordninger til rene nettaktører.

Nå vil kanskje noen innvende at om vi rokker ved NRK som institusjon settes mye på spill, og vi risikerer at grunnen under vårt relativt velfungerende mediesystem kollapser. Det er riktig at de foreslåtte nyordningene gjerne følges av krav om å ta penger fra lisensen. Og forslag som Storbritannias public service publisher kan ses som et ledd i en dreining i mediepolitikken mot en markedsfeillogikk der konkurranseregler får betydning på en ny måte. Vi skal heller ikke undervurdere praktiske kostnader og institusjonell motstand – som for eksempel ganske sikkert vil følge av et tiltak som «steal this story».

NRK er i all hovedsak en suksess, selv om vi bør forvente en bedre innsats når det gjelder nyhetsformidling på nett. Men det er jo ikke institusjonen NRK som er det viktigste: Det viktigste er at statens myndigheter er forpliktet til å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. Og da må vi tenke på nye muligheter, og undersøke alternative løsninger, i tillegg til å vurdere eksisterende. Hvis NRK skal være mottaker av offentlig mediestøtte til nettnyheter bør institusjonen gjøre det soleklart at de kan noe nye småinitiativ ikke kan. Da bør allmennkringkasteren satse på helhetlig presentasjon, gjennomgående sammenkobling av radio, tv og tekstbasert formidling, samt eksperimentvilje på siden av dominerende, kommersielle aktører.

Mediestøtteutvalgets innstilling kommer rundt jul. Det blir spennende å se hva de foreslår, og hvilke løsninger for mediestøtte til nettnyheter som får gjennomslag i debatten som vil følge.

Kildemateriale

• Last ned hele rapporten om NRKs nyhetstilbud på nett (pdf, 16,7 MB)
• Last ned dataene bak figurene i artikkelen (xls-format)

Formidlingsplikten er en elementær forutsetning for NRK, noe TV 2 har fått igjen etter å ha stått uten i ett år, en ordning kabel-TV-distributører som Get alltid har vært underlagt, og alltid har forsøkt å komme fra, og som Viasat og andre satellittselskap skulle ønske de kunne rammes av. Formidlingsplikten er altså sentral for norsk TV-regulering. Den er også stadig gjenstand for feider både mellom jurister i møterom og blant meningsmotstandere i offentligheten. Men det er ikke helt åpenbart hva formidlingsplikten egentlig er til for — og i hvert fall ikke at den nå innebærer en mediestøtte betalt av seerne.

På engelsk heter dette ”must-carry obligations”. Distributørene er altså forpliktet til å sende noe. I Norge formuleres formidlingsplikten av og til som en ”leveringsplikt” for kabel-TV-distributørene som ”balanseres av en formidlingsrett” for kringkasteren det gjelder (se Kongelig resolusjon fra 4.12.10 (pdf), s. 3). Staten gir altså en kringkaster rett til formidling, mens denne kringkasteren plikter å gjøre sin kanal tilgjengelig for distributørene.

Tanken er at disse kringkasternes TV-kanaler er samfunnsmessig viktige: ”Formidlingsplikt er basert på et premiss om at en gitt kanal ivaretar et samfunnsoppdrag og derfor bør være sikret fremføring til seerne”, som det heter i et ferskt dokument fra regjeringen (Kongelig resolusjon, s. 1). Med den begrunnelsen pålegger staten kringkasterne og distributørene en plikt av hensyn til publikum: ”Det primære formålet med formidlingsplikten er å sikre publikum tilgang til kanaler som oppfyller et samfunnsoppdrag” (Kongelig resolusjon, s. 2).

Politiske tiltak har en tendens til å endre både innretning og formål med tiden. Slik er det også i mediepolitikken. Den som leser mediestøtteutvalgets rapport om pressestøtte som kom rett før jul vil se at de direkte støtteordningene for pressen har blitt til i helt konkrete historiske situasjoner — og har blitt endret både i form og omfang flere ganger siden de ble lansert på slutten av 1960-tallet. Allmennkringkasting er et annet eksempel: Innført på 1930-tallet for å organisere radiomediet som et allmennyttig, statlig, ikke-kommersielt monopol, og endret gjennom hele sin snart 80-årige historie til noe som omfatter også TV og internett, og ulike kommersielle aktører. Reglene om formidlingsplikt har også blitt omarbeidet flere ganger etter innføringen i 1988. Nå har departementet sendt dem på høring igjen — for tredje gang bare siden sommeren 2009.

Per i dag er fem kanaler fra tre kringkastere sikret formidlingsrett: NRK1, 2 og 3, det ikke-kommersielle grasrottilbudet Frikanalen og TV 2s hovedkanal. Og selv om man i over ti år har diskutert en utvidelse av plikten til å omfatte alle typer TV-distributører, gjelder reglene stadig kun kabel-TV-selskaper som Canal Digital og Get, mens bakkenettdistributøren RiksTV, satellittselskap som Viasat, samt Lyse og andre IPTV-leverandører går klar. Fra 1. januar i år ble imidlertid reglene for formidlingsplikt endret på et vesentlig, grunnleggende punkt. Nå innebærer de plutselig også en plikt for seerne.

Seerbetaling
Formidlingsplikten har alltid bygget på et prinsipp om vederlagsfrihet, formulert i forarbeidene til lov om kabel-TV-sendinger: ”Kabeleigar skal ikkje kunna krevja spesielt vederlag for formidling av program som han etter reglane er pliktig å formidla — verken frå sendeselskap eller frå abonnentane” (sitert i Kongelig resolusjon, s. 4).

I avtalen (pdf) som på nytt gjør TV 2 til en formidlingspliktig allmennkringkaster, signert i desember 2010, forkastet departementet dette prinsippet. Grunnen var at vederlagsfrihet for seerne ikke er ”tilpasset kommersiell allmennkringkasting” (Kongelig resolusjon, s. 4).

Det virker kanskje litt merkelig at departementet oppdager denne manglende tilpasningen først nesten 20 år etter at formidlingspliktreglene begynte å gjelde for kommersiell allmennkringkasting. Faktum er at departementet under Arbeiderpartiets ledelse, i tråd med stortingsflertallet, så sent som i 2006 argumenterte for at det var avgjørende for seerne å få TV 2 gratis. Avtalen TV 2 hadde med staten slo derfor fast at selskapets hovedkanal skulle være gratis i det digitale bakkenettet ut 2009 — akkurat slik den var i kabel-TV-nettene (se feks St. meld. nr. 30 (2006–2007)) Det virker altså ikke særlig troverdig når departementet trekker fram det arkaiske ved ordningen om vederlagsfrihet. Kanskje er det andre, mer pragmatiske hensyn som ligger bak regelendringen?

I det ferskeste dokumentet som diskuterer formidlingsplikten — en høring med den fengende tittelen ”om produktplassering og korte reportasjer mv.” — kommer departementet med noen andre argument for at distributørene skal kunne sende regningen for formidlingsplikten til seerne. ”Etter departementets syn fremstår ikke prinsippet om vederlagsfrihet som hensiktsmessig i dag”, heter det i høringsnotatet. To forhold skal underbygge dette synet: Det ene er at departementet tidligere har ment at status som formidlingspliktig kringkaster ikke bør ha relevans for kringkasterens vilkår hos distributørene. Det betyr at TV 2 ikke skal tape på formidlingsplikten i møte med kabel-TV-distributørene. For det andre er ikke satellitt-, bakkenett- og IPTV-distributører forhindret fra å kreve vederlag fra publikum for TV 2, og samme regler bør gjelde for samtlige plattformer i dette spørsmålet, mener departementet.

En kunne selvsagt snudd på det, altså videreført prinsippet om vederlagsfrihet og tatt i bruk muligheten som ligger for å innføre plattformnøytral formidlingsplikt. Da hadde ikke bare bakkenettbrukerne, men også satellitt- og IPTV-seere blitt inkludert i gruppen som det er viktig at får TV 2s samfunnsnyttige sendinger. Det praktiske problemet er selvsagt TV 2: Selskapet vil ha penger for å fortsette med allmennkringkasting, og staten vil ikke ta den utgiften over statsbudsjettet eller TV-lisensen. Derfor sendes regningen til seerne. Pragmatiske hensyn ligger altså bak en grunnleggende endring.

TV 2s mediestøtte
En bivirkning av denne kreative vrien er også interessant: TV 2s finansiering får en, riktig nok forholdsmessig liten, komponent av direkte statsstøtte. Fram til 2009 tenkte man at du som seer betalte ved å låne din tid, ditt blikk og din hjernekapasitet til reklamen på TV 2. Fra i år må du i tillegg betale en sum penger som går via kabel-TV-selskapet til TV 2. Det har staten bestemt. Alle som benytter seg av Canal Digital eller Gets tilbud får allerede TV 2 som en del av deres kanalpakker. I praksis vil det nye vederlaget for kanalen derfor trolig komme som en økning i den månedlige abonnementsprisen. Slik har TV 2 fått en egen, ny form for mediestøtte pålagt av staten, betalt med en egen sum av publikum.

Med denne ordningen får plutselig TV 2 og NRK noe nytt til felles: Begge selskap er begunstiget med en kulturpolitisk begrunnet inngripen i markedet for å sikre noen mediepolitiske mål — helt konkret gjennom egne finansieringsmodeller. Selvsagt er ordningene av ulik størrelse og betydning. Selv om nivået ikke er klart, vil subsidien for TV 2s vedkommende utgjøre en brøkdel av de totale inntektene, og ordningen går visstnok klar av EUs statsstøtteregler. For seerne er forskjellen kanskje ikke så stor. Den ene fakturaen heter ”kringkastingsavgift” og sendes til Lisenskontoret i Mo i Rana som samler inn pengene til NRK, mens den andre heter ”månedsavgift” eller noe slikt og sendes til Canal Digital eller Get, som vil gi en del av summen videre til TV 2. Og regningene skal alle kabel-TV-seere betale, enten de vil eller ikke.

TV 2 mister dermed et av sine favorittargument i kampen mot NRK, nemlig at lisensinstitusjonen, med sikret inntekt uavhengig av konjunkturer, har et urettferdig fortrinn i konkurranse med aktører som baserer sine inntekter på det kommersielle markedet. Fra nå av bør det bli vanskeligere for TV 2 å bruke sterke ord — eksempler fra de siste månedene inkluderer blant annet ”galskap” og ”voldtekt” — i beskrivelsen av hvordan det føles for selskap som livnærer seg ene og alene på markedet når de skal konkurrere med en aktør med en inntektsstrøm sikret av staten.

Kanskje kan et resultat av den kreative endringen av formidlingsplikten dermed bli en litt mer nyansert mediepolitisk debatt?

I oktober 2010 skjedde det noe uvanlig i britisk mediepolitikk. Den nye regjeringen, representert ved det konservative partiets kulturminister Jeremy Hunt, gikk i forhandlinger med BBC om allmennkringkasterens finansiering. Det uvanlige var at dette skjedde utenfor den faste revisjonen av BBCs oppdrag, og at partene ble enige i løpet av et par-tre dager. Normalt bruker de et par år. Resultatet av forhandlingene var at lisensen ble frosset på dagens nivå de seks neste årene, og at denne lisensen skal dekke noen ny poster — inkludert BBC World Service (fra 2014) og deler av den walisiske kanalen S4C. Inntrykket var at BBC kom dårlig ut, selv om lignende kutt ble pålagd andre deler av offentlig sektor i Storbritannia.

De siste ukene har vi sett noen direkte konsekvenser av den nye økonomiske situasjonen. BBC World Service, som altså har vært Storbritannias radiokringkaster rettet mot utlandet siden 1932, får 16 prosent mindre å rutte med. Foreløpig er resultatet stenging av sendinger på fem språk.

Omtrent samtidig så vi en mer indirekte konsekvens av BBCs nye sitiuasjon, nemlig en lenge annonsert, ny internettstrategi. Etter et drøyt tiår med ekspansjon — og mange ulike mer eller mindre vellykkede eksperiment — skal BBC nå konsentrere seg om fem «hovedproduktgrupper» på nett:

• Nyheter, sport og vær
• Den audiovisuelle nettapplikasjonen iPlayer og TV
• Radio og musikk
• Tilbud til barn
• Udanning og kunnskap

Ikke akkurat smale betegnelser, dette. En kan kanskje lure på hva en allmennkringkaster kan finne på som ikke passer i en av disse sekkene. Svaret er i hvert fall en ganske omfattende liste: Halvparten av BBCs 400 delnettsteder skal stenges eller flyttes, stoff som ikke er nyheter skal vekk fra distriktstilbudet, det skal bli mindre underholdningsbransjenyheter, færre nyhetsblogger, mindre sportsnyheter og færre direkte sportsoverføringer. I tillegg skal flere deltilbud automatiseres, og enkeltstående diskusjonsfora skal vekk. BBC lover også blant annet å ikke selv starte sosiale nettverkstjenester eller nettleksika, eller investere i eksklusive sportsrettigheter for nettet. Alt i alt skal budsjettet for BBC på nett ned 25 prosent.

Det er flere interessante aspekt ved denne nye strategien. Den kommer etter flere år med feider der kommersielle konkurrenter har krevd måtehold fra den offentlig finansierte institusjonen. Selv om strategien altså også ses i lys av BBCs nye rammevilkår under nye styresmakter, er det grunn til å tro at noe lignende kan skje i Norge. Det blir også interessant å se hvordan den offentlig finansierte ikke-kommersielle institusjonen i tiden framover vil forholde seg til kommersielle sosiale nettverk som Facebook, eller til Twitter og YouTube for den del. En mer umiddelbar konsekvens er at en hel masse nettinnhold står i fare for å forsvinne: «The material taken offline is stored for future reference, or deleted altogether», meldte nemlig BBC Online. Det er ikke en holdning som rimer med en helhetlig strategi for nettsatsing.

I starten av februar kom det en stortingsmelding om framtiden for radiomediet. Den meldingen handler mest om teknologi, og gir svar på hva regjeringen mener om skiftet fra analog distribusjon til digital — et skifte som skal gi mer og bedre tilbud til flere. Regjeringen mener FM-nettet bør kunne avvikles innen 2017, og legger til rette for videre utvikling og utbygging av det som kalles DAB-nettet.

Dette har ikke overraskende utløst en ny runde med meningsytringer omkring teknologivalg: ”DAB-spøkelset er her igjen” skrev for eksempel TV 2 på nettstedet sitt, og refererte til at alle bilradioer blir ubrukelige med det nye nettet. I nyhetsdekningen for øvrig har noen kalt regjeringens valg ”dristig”, og noen pekt på sviktende salg av DAB-radioer. Andre steder, som for eksempel på et av NRKs nettsteder, NRKBeta, utsettes ulike aspekt ved DAB, og digitalradio generelt, for grundig diskusjon.

Men i skyggen av disse teknologispørsmålene har regjeringen ment noe viktig om det teknologien skal brukes til — nemlig innholdet i radiomediet. Meldingen foreslår rett og slett å kutte ut den kulturpolitiske reguleringen av kommersiell riksdekkende radio.

Kulturpolitisk radiostyring — kun retro? (foto: loverlybird. CC: by-nc-nd)

Som riksdekkende massemedium har radio alltid vært underlagt kulturpolitisk styring. Mediet ble bygget ut som et offentlig monopol, forvaltet av NRK, som skulle levere enn viss type radio til hele landet. Med liberaliseringen av radiopolitikken kom kommersielle aktører på den nasjonale banen: først P4, og senere det som nå heter Radio Norge. Disse kaller seg allmennkringkastere, fordi de har tillatelse til å sende reklamefinansiert radio til alle de kan nå i bytte mot programforpliktelser og en konsesjonsavgift. Denne ordningen har resultert i noe støy, kan en si. Det er for eksempel ikke så mange mediepolitiske saker som får involverte til å offentlig framsette et ønsket om at en minister — fra et kristelig parti, til og med — skal brenne i helvete. Sånt blir det slutt på, hvis regjeringen får det som den vil.

Regjeringens hovedargument
I meldingen er det to hovedargument for politikkendringen. For det første viser regjeringen til at konsesjoner med innholdskrav — slike som P4 og Radio Norge har i dag — tradisjonelt hviler ”på ein føresetnad om at verksemdene som får slike løyve, disponerer eit knapt avgrensa gode (frekvensar)” (s. 49). Denne forutsetningen forsvinner i stor grad med digitaliseringen, siden det blir plass til en god del flere kanaler. Dermed forsvinner også hele grunnlaget for å pålegge noen en bestemt programprofil, heter det:

Ein situasjon der tilgjengeleg kapasitet er tilnærma lik etterspurnaden, reduserer grunnlaget for å fastsetje individuelle vilkår for konsesjonane. I ein situasjon der DAB-nettet vil kunne gi plass til meir enn 30 riksdekkjande kanalar, kan ikkje departementet sjå at det er grunnlag for å krevje at konsesjonærar skal betale vederlag eller operere med ein bestemt programprofil (s. 49).

Dette er en ganske utbredt forestilling. Det betyr ikke at den er riktig. Siden det er regjeringen som forvalter disse frekvensressursene på vegne av oss alle er det selvsagt et politisk spørsmål hva som skal kreves av eller gis til dem som får bruke kapasiteten til å sende radio. Knapphetsargumentet har alltid vært en unnskyldning for å stille verdibaserte krav til kringkasterne — enten det gjelder visse mengder nyheter, bruk av nynorsk eller underbygging av kulturarven. Hvis regjeringen vil, kan den selvsagt fortsatt stille krav og klare sanksjonsmuligheter som svir ved eventuelle brudd. Og skulle ingen aktører være interesserte i jobben, kan politikerne jo velge å opprette støtteordninger. Da kan de la seg inspirere av direkte former, som pressestøtten og kringkastingsavgiften, eller indirekte, slik som momsfritak eller den mer nyskapende ordningen TV 2 fikk for å være formidlingspliktig allmennkringkaster.

Det er altså et politisk spørsmål hvilke medier en velger å regulere, også i form av mediestøtte. Men det forutsetter jo at politikerne mener at det trengs regulering for å oppnå mediepolitiske mål knyttet til stikkord som ytringsfrihet, mangfold og kvalitet. Det tror ikke regjeringen lenger i dette tilfellet.

Det andre hovedargumentet for å abdisere som kulturpolitisk styrer av kommersiell riksdekkende radio er nemlig forventningen om innholds- og eiermangfold som følge av digitaliseringen. Regjeringen tror det blir et mangfoldig innhold av seg selv, siden det kanskje, med visse forbehold, kommer rundt 15 kanaler til folk flest, i tillegg til NRKs tilbud:

Sjølv om mange av desse tilboda truleg vil bli nokså like, kan det ventast at konkurransen om lyttarane vil medføre at tilbodet også vil bli differensiert og retta mot tematiske nisjar eller bestemte målgrupper (s. 49).

Ja, differensiert og rettet mot ulike målgrupper blir nok disse kanalene. Men blir det i form av en rekke 24-timers musikkkanaler der en tar for seg spennet mellom neocountry og freak folk, mens en annen tar seg av elektronisk dansemusikk fra goa trance til electropop, eller kanaler som tar i bruk mediets mulige henvendelsesformer og genrebredde til å formidle noe mer? Dokumentarer, kanskje? Eller drama?

De som setter seg inn i historien om evaluering av kommersiell riksdekkende radio i Norge, gjennomført av Allmennkringkastingsrådet og senere Medietilsynet, vil finne et drøyt tiår med etterlysninger av sånt som analytiske, kritiske og fordypende perspektiv, og varierte programmenyer for brede og smale grupper (og like mange år med protester fra radioselskapene). Et ferskt eksempel: I januar i år påla tilsynet Radio Norge et gebyr på kr 250 000 for manglende ungdomsprogram. Og her snakker vi altså om aktører som har inngått en avtale og lovet å oppfylle visse programforpliktelser ment å styrke innholdsmangfoldet. Det kan da virke litt optimistisk å satse på at aktørene som skal nå kjempe om annonsekronene vil levere mer mangfold uten noe annet enn en forsiktig oppfordring.

Telenor får styringen
Og hvis vi nå ser for oss at det blir for eksempel en del nyhets-, aktualitets- og kulturstoff, presentert i begge målformer i disse kanalene — da er det vanlig å tenke seg at eiermangfold er bra for å sikre ulike vinklinger, prioriteringer og syn. Heller ikke dette vil regjeringen styre. Isteden gir de hele reguleringsoppgaven til Telenor. Datterselskapet Norkring skal fram til 2020 bestemme hvem som skal få sende kommersiell riksdekkende digitalradio i Norge. Regjeringen velger altså ikke en åpen konkurranse på markedets vilkår. Det skal ikke være noen utlyst anbudsrunde, ifølge forslaget — Norkring får oppgaven.

Som det står i stortingsmeldingen vil Norkring dermed få ”ein sentral portvaktsfunksjon” (s. 50). Men regjeringen tror dette skal gå fint:

I utgangspunktet ventar departementet at innhaldstilbodet […] vil bli prega av både innhaldsbreidde og eigarmangfald. Ein kan likevel ikkje sjå bort ifrå at det på eit seinare tidspunkt kan vere naudsynt med regulatoriske inngrep for å ivareta kulturpolitiske mål. Departementet vil inntil vidare sjå an om det trengst å leggje føringar for utleige av kapasitet i [denne delen av nettet], blant anna for å ivareta omsynet til eigarmangfald eller å sikre at alle får tilgang på ikkje-diskriminerande og transparente vilkår. Sidan det gjeldande frekvensløyvet for [denne delen av nettet] gjeld til 2020, vil slike krav måtte innarbeidast i nytt løyve frå 2020 (s. 50).

Det er fristende å tenke at de i Kulturdepartementet er skikkelig lei av alt styret med konsesjonsregulering av kommersiell riksdekkende radio, og helst vil slippe å drive med sånt. Derfor krysser de fingrene for at Telenor-selskapet Norkring skjøtter portvaktoppgaven sånn noenlunde greit. Hvis ikke, får problemene tas i 2020.

Det blir interessant å følge den videre behandlingen av radiopolitikken. Får regjeringen endret en grunnleggende del av norsk kringkastingspolitikk i skyggen av den teknologiske DAB-debatten? Eller utløser forslaget kanskje en debatt om mediestøtte til andre radiokanaler enn dem NRK lager?